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强化生态保护与利用 加快生态文明建设进程——保护区篇

设置字体大小:【 】 【打印】 【页面调色板  发布时间:2018-08-22


  党的十九大报告中提出:坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献。报告中特别指出了人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。

  自然保护区是我国生态文明建设的一个重要内容,深入开展自然保护区保护管理利用工作对于我国决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利,实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要的现实意义。但是,目前我市自然保护区工作还处于起步阶段,实践经验多,理论研究少,理论与实际结合不够紧密,取得的成果没有总结,对存在的问题没有进行深入研究,没有借鉴、推广好的成功经验。结合昭通市自然保护区实际情况,主要从加强自然保护区领导,完善管理制度,完善配套政策,推进公开监督管理等方面提出行之有效的建议和对策,切实加强自然保护区的天然本底保护,使自然保护区的生态、社会和经济效益都得到充分展示。

  一、自然保护区的意义及基本情况

  (一)重要意义。

  昭通是长江上游的重要生态屏障,昭通的生态建设事关下游9省2市和金沙江、长江上5座梯级电站、水利枢纽的安全,生态地位十分重要。昭通是云南生物多样性丰富的地区之一,具有动植物区系的种类丰富、起源古老、多古老、孓遗种和特有种等特征。昭通生态系统类型多样,具有地球陆生生态系统类型,包括森林、灌丛、草山、草甸、高山冻原以及复杂的农田生态系统等,且每种生态系统类型包括多种气候型和土壤型。自然保护区是本地区物种多样性最丰富的地区或是特有物种集中分布地区,昭通珍稀,特有动物类、鸟类的90%以上自然保护区内都有分布,植物类60%的也分布在自然保护区内。这些自然保护区生物多样性具有的不可替代性与不可恢复性。

  (二)保护区基本情况。

  1978年,巧家县人民政府在药山筹建了"荞山森林管理站"。1984年建立三江口、药山、海子坪3个省级自然保护区。2003年以后,加大了自然保护区建设的力度,新建了9个市级自然保护区。截止到2017年12月,昭通市林业系统管理的各级自然保护区共13个,其中:国家级自然保护区3个(大山包、药山、乌蒙山);市级自然保护区8个(盐津白老林、老黎山,永善五莲峰、小岩方,镇雄以那、袁家湾,绥江二十四岗,水富铜锣坝);县级自然保护区2个(巧家马树、鲁甸黄杉铁杉保护点),自然保护区总面积10.8259万公顷,占国土面积的4.7%。

  (三)管理及开发利用情况。

  1.保护区管理制度建立情况。2008年经省人大通过,出台了《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》,实现了一区一法;药山、乌蒙山2个国家级自然保护区也制定了保护区内部各项管理巡护监测规章制度;在国有林场基础上建立的10个市县级保护区结合着林场与保护区实际制定相应的管理制度和巡护制度。但离保护区管理的相关要求仍然存在较大差距,相关制度仍待进一步完善。

  2.保护区管护能力情况。全市林业系统管理的13个自然保护区基本实现专门机构管理,其中3个国家级自然保护区升格为正处级管理机构,省编办核定事业编制138名;铜锣坝、二十四岗等8个市级自然保护区以及鲁甸乐红黄杉铁杉县级保护点日常管护主要由所在辖区国有林场管理,所在国有林场机构2017年均升格为正科级管理机构,实行保护区与国有林场两块牌子一套班子;马树湿地保护小区因面积较小仍保留股所级管理机构核定人员2名。

  3.保护区总体规划编制、范围划定、功能分区及勘界立标情况。全市林业系统管理的13个自然保护区,2个国家级自然保护区(大山包、药山)已编制总体规划并得到国家林业主管部门批准,完成了范围划定和功能分区以及勘界立标工作;乌蒙山保护区也于2017年5月完成了总体规划编制并通过省级审查,现上报国家林业局等待批准;水富铜锣坝市级自然保护区已编制了总体规划,保护区范围划定和功能分区明确但未开展勘界立标工作;其余9个市县保护区初步明确了保护区范围划定和功能分区,但未编制总体规划,未开展勘界立标工作,目前也结合国有林场改革工作正逐步完善有关工作。

  4.保护区综合监管情况。一是定期开展执法检查。结合自身职能,林业部门定期开展自然保护区监督检查,对国家级自然保护区由市级组织每年开展3次以上现场执法检查;二是对市、县级自然保护区由当地林业主管部门组织,每年开展2次以上现场执法检查,市林业局不定期抽查。

  5.开发利用情况。我们始终坚持保护优先的原则,在保护的基础上合理开发,促进地方经济建设,最终达到保护自然环境,永续利用的目的。前期在摸清资源"家底"的前提下,大山包、药山保护区科学规划生态旅游,保护区生态旅游规划指导我们进行科学的旅游开发,同时也为保护和管理工作提供了法律依据。

  二、存在问题

  (一)自然保护区法律执行与保护区重要地位不符,建设隐患较多,发展堪忧。

  一是法律体系不健全,《中华人民共和国自然保护区管理条例》是1994年发布执行的,至今未制定实施细则,一部法管理了所有类型的自然保护区,只有原则性规定,没有操作性规定,实质上让执法部门无法可依。该管理条例中有很多规定不符合保护区实际可操作性较低,比如说《条例》中规定保护区划分为核心区、实验区和缓冲区。核心区,禁止任何单位和个人进入,缓冲区,只准进入从事科学研究观测活动;《中华人民共和国森林法》第三十一条第三款规定"特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林,严禁采伐。"但昭通大部分的自然保护区建立时将一些村镇、农田、工矿企业、集体林划入其中,甚至在核心区和缓冲区内还居住着大量的居民,不仅与自然保护区相关法规要求不符,也影响了自然保护区生态功能和价值,管理矛盾突出。

  二是由于我国现行有关法律、法规的不完善,且对违法犯罪活动惩处过轻,让利欲熏心之人大钻空子。加之缺少科学管理经验和认识上的不足,使我市保护区的生态旅游业在产生一定的社会和经济效益的同时也产生了一系列与建立保护区的初衷背道而驰的不良后果。主要表现在:(1)没有严格执行《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》规定,没有按照旅游业务由自然保护区管理机构统一管理,有组织的开展旅游的规定进行;(2)把自然保护区误认为是一般的旅游区、风景名胜区,因而在保护区内修公路、修游客中心、建停车场、甚至修建一些自然景观不相称与缺少审美意识的建筑和景点。这不但使自然资源和景观遭到破坏,而且构成违法违规行为;(3)受经济利益驱使,对高峰期游客数量不加控制,严重超越自然保护区的生态环境容量,缺少必要的污染防治环境监测措施,导致环境污染和退化;(4)管理上的不协调。自然保护区由于缺少开展旅游活动的经验,加之缺乏必要的基础投资费用,因而将旅游开发权让权给旅游部门,致使旅游部门在缺乏指导和监督机制的情况下随意经营,导致保护区过渡开发和环境污染,因小失大。

  三是思想观念陈旧。自然保护区属于国有资产,其生态系统、野生动物和自然景观具有国家属性,而非地方政府或部门的财产。许多地方部门在开发自然保护区的旅游资源时,都错误认为是资源就要利用,缺乏深入的调查研究和科学论证、评估与规划,特别是面对资源丰富的自然保护区,开发者急功近利,盲目进行大规模开发,"重开发、轻保护",造成不可再生生态资源浪费和破坏。保护区管理者面对这种情况只能严防死守,部分保护区不能为政府提供正确的决策依据或是不担当不作为随波逐流,导致开发出问题保护受制约。

  (二)现有保护区的保护管理经费严重缺乏人才队伍落后,仍然是保护区面临的重大问题。

  1.昭通市国家级自然保护区资金主要来源于中央预算内资金,资金用途管理使用严格,一般只能用于基础设施的建设、管理和保护区的修复。自然保护区运行经费和保护资金短缺,科研监测、森林防火、林业病虫害防治、宣传教育、信息管理、合作交流、社区共管共建等工作缺乏资金,满足不了资源保护和监督管理的基本需求。

  2.市县级自然保护区机构虽然结合国有林场改革落实了"两块牌子一套人马"的管理体制,但没有运行管理经费和基础设施建设经费,且专业保护区管理人员奇缺,难以使需要保护的物种得到有效的保护。10个市县级自然保护区至今还未设置界碑界桩、标识碑牌等基础设施,管理站点建设和通信设施设备缺乏,巡护管理制度也未建立健全,还有不少自然保护区的土地权属争议问题没有得到有效解决。

  3.人才队伍建设落后,监督管理力量单薄。业务管理素质参差不齐,依托国有林场建立的自然保护区林场职工多为工勤人员,队伍仅能维持资源巡护、防火等基本管护工作。而自然保护区工作是以资源保护、科学研究、科普宣教为主,现有管护人员难于满足自然保护区正常工作开展,不能充分发挥保护区的生态效益、社会效益和经济效益;市县自然保护区监督管理机构不完善,没有专人管理,没有建立完善的管理体系。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容,关系人民福祉,关乎民族未来,事关"两个一百年"奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。十九大会议对生态文明建议提升到更加重要的地位,生态建设保护工作力度不断加强,但昭通市专业管理人员严重不足(多为兼职),运作维艰,疲于应付,部分工作开展和落实困难,与现行加强推进生态文明建设的要求严重不符。

  三、工作建议

  (一)加强自然保护区法制建设,深化体制改革。建议进一步修改完善自然保护区的法规和制度,完善不同类型的自然保护区管理办法。结合扶贫攻坚工作优先开展自然保护区内居民异地搬迁工作,切实解决保护内区原住民的生存发展与保护问题。

  (二)切实加大资金投入,加大政策支持。虽然市县财政紧张,但应当把各级自然保护区建设管理经费纳入各级政府发展规划,充分利用国家生态转移支付资金和森林植被恢复费逐年安排补助资金,从根本解决保护区建设发展问题。

  (三)科学发展生态旅游,实行利益共享。始终坚持规划先行原则、适度建设原则、统筹兼顾原则、和谐协调原则,根据相关法律法规和自然保护区各功能分区的特点和要求,依据资源类型、景观特色、环境条件,结合当地的历史文化、风土人情等提出生态旅游发展战略、制定保护和开发利用及保护管理措施、确定接待容量等,经专家评审论证后提交行政主管部门,按法定程序审批实施,严格执行。要建立、引导"区外建设区内游"的模式,使自然保护区青山依旧、绿水长流。

  (四)加强队伍建设,提高管理人员素质。建立一套行之有效的能进能出、能上能下的人员管理制度,发现、培养、选拔、任用、教育、监督人才队伍,真正管好用好用活优秀人才。拓宽选拔任用保护区干部的范围和渠道,增设自然保护区监督管理机构,科学核定人员编制。

  (五)结合十九大精神,加强专题宣讲及警示教育。党的十八大以来,习近平总书记走到哪里,就把对生态文明建设和生态环境保护的关切、叮嘱讲到哪里,作出一系列重要讲话、重要论述和批示指示,提出一系列新理念新思想新战略,形成了科学系统的习近平总书记生态文明建设重要战略思想,集中体现了社会主义生态文明观,成为习近平新时代中国特色社会主义思想不可分割的有机组成部分。结合十九大生态文明建设战略,建议由市委宣传部、市委党校组织开展生态文明建设专题宣读及警示教育,切实把工作作实、作准、作深。

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